来源：民主与法制周刊

《聚焦“四大检察”》系列报道之四

作为“四大检察”的重要组成部分，行政检察具有其独特意义，其专门对公权力进行监督的特点，使外界对于行政检察工作有着很高的期望。

自2018年年底最高人民检察院内设机构改革以来，新成立的最高检第七检察厅因承接了行政检察职能，也格外引人关注。

行政检察的核心是行政诉讼监督，主要包括生效裁判结果监督、审判人员违法行为监督、执行活动监督三项业务。与之对应，2019年1至11月全国检察机关共受理行政生效裁判监督案件1万余件、行政审判活动监督案件2700余件、行政执行活动（含非诉执行）案件1.5万余件，同比分别上升约30%、180%和150%；其中提出抗诉100余件、提出再审检察建议50余件、提出检察建议1.47万余件、不支持监督申请8500余件、息诉1100余件。

一系列新进展新成绩的背后，标志着以第七检察厅为代表的行政检察部门正朝着“做实行政检察”的方向坚实迈进。

在2018年年底进行的检察机关内设机构改革中，最高人民检察院对推进刑事检察、民事检察、行政检察、公益诉讼检察“四大检察”全面协调充分发展作出了战略布局，并设立第七检察厅专司行政检察职能，行政检察成为“四大检察”的重要组成部分。

这变革是基于何种原因呢？

对此，第七检察厅厅长张相军表示，设立第七检察厅专司行政检察职能，这是最高检党组为了适应新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求，作出的重大战略决策，是战略性调整。党的十九大明确提出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。随着全面依法治国深入推进，人民群众对公平正义的需求已在行政案件中得到越来越多的体现。近年来，检察机关受理的行政申诉案件大幅度上升，一些地方甚至最高检办理行政申诉案件任务十分繁重。而内设机构改革之前，最高检由民事行政检察厅一个部门负责民事、行政和公益诉讼检察工作，对行政检察工作的重视程度以及人力精力投入等方面都很不够，实际上在检察机关内部，不仅“重刑轻民”问题存在，“重民事轻行政”的问题也客观存在。很显然，这已不能满足新时代人民群众对检察机关职权行使的需求。基于这样的现实，最高检主动从供给侧进行改革，分设民事、行政、公益诉讼检察机构。

据了解，行政检察的核心是行政诉讼监督，它贯穿行政诉讼活动全过程，既有结果监督，也有程序监督；就其功能来说，是“一手托两家”，一方面监督人民法院公正司法，另一方面促进行政机关依法行政。具体来说，行政诉讼监督包括生效行政裁判结果监督、行政审判人员违法行为监督、行政执行活动监督（含非诉执行监督）。

“设立行政检察机构，具有重要意义，有利于落实以人民为中心的要求，满足人民群众对行政诉讼公平正义的新需求；有利于做实行政检察工作，提升行政检察专业化水平，实现刑事、民事、行政、公益诉讼‘四大检察’全面协调充分发展；有利于促进依法行政和公正司法，维护宪法法律权威和社会公平正义。”张相军说。

2019年，是行政检察分设后的开局之年，这一年能否理顺工作思路，打好工作基础，对于行政检察工作的后续发展具有重大影响。

据张相军介绍，第七检察厅成立后，首先明确了整个行政检察条线的工作思路和措施。“在广泛调研和征求意见的基础上，我厅制定下发了《2019年行政检察工作要点》，明确了全年工作的思路和重点。框架搭起来了以后，分析行政检察历经30年发展仍然薄弱的原因，我们坚持从理念变革引领开始，组织开展‘理念变革引领与做实行政检察’讨论活动，部署开展做实行政检察大调研活动，围绕实质性化解行政争议、加强和改进知识产权行政检察、国土领域行政非诉执行监督、破解基层行政检察作用发挥难、服务保障减税降费政策落实等开展系列调研活动，这些为谋划做实行政检察提供了前提和基础。”张相军说。

2019年9月，第七检察厅在福建省福州市召开了全国检察机关行政检察工作座谈会。这是在“四大检察”法律监督战略布局后，行政检察条线召开的第一次全国性会议。最高检副检察长张雪樵出席会议并讲话。这次会议深入贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略，适应新时代人民群众新要求新期待，落实最高检党组提出的一系列检察监督理念，深刻阐明了以行政诉讼监督为基石、以化解行政争议为“牛鼻子”、以非诉执行监督为延伸的行政检察工作新格局，为当前和今后一个时期做实行政检察工作提供了发力的方向。 

基于此，第七检察厅着重在提升监督质效上下功夫。“一年来，我们认真贯彻落实最高检党组和张军检察长业务数据会商会指示要求，坚持每季度分析和通报全国检察机关行政检察办案情况，针对数据异常和办案中存在的突出问题，及时提出指导意见。通过案例指导、推广经验、加强案件督办督导等形式，指导各地践行精准监督、智慧借助、在办案中监督在监督中办案、双赢多赢共赢、穿透式监督等检察监督新理念。”张相军说。

第七检察厅还着力通过开展专项活动提升监督质效，其中行政非诉执行监督专项活动是第七检察厅成立后接续组织开展的专项活动。

“一年来，我们坚持把行政非诉执行监督作为加强基层行政检察工作的重要抓手，推动有效破解基层行政检察工作尤为薄弱的难题。先后下发2018年行政非诉执行监督专项活动情况通报，在检答网发布关于行政非诉执行监督的解答，加强对云南、福建等地请示具体问题的研究答复，开展国土资源领域行政非诉执行专题调研，发布5起‘违法占地行政非诉执行监督典型案例’。各地加强对人民法院非诉执行立案、审查、执行实施活动的监督，办理了一批案件；同时，依照人民检察院检察建议工作规定，依法向行政机关提出改进工作、完善治理的检察建议。”张相军说。

坚持以问题为导向，聚焦群众反映强烈的行政诉讼“程序空转”问题，把行政争议实质性化解工作作为行政检察的核心任务。2019年10月，部署开展了“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，这是第七检察厅成立后新部署的第一个全国性专项监督活动。“我们深化‘不忘初心、牢记使命’主题教育成果，贯彻落实党的十九届四中全会精神，践行以人民为中心的司法理念，在全国检察机关开展为期一年的‘加强行政检察监督促进行政争议实质性化解’专项活动，努力解决一批影响群众获得感的烦心事、操心事、揪心事，维护社会和谐稳定，助推国家治理体系和治理能力现代化。我们召开电视电话会议、制定印发《实施方案》，深入梳理排查重点案件，编发典型案例加强指导，分片实地进行督导，直接挂牌督办45起重大案件，推动了专项活动落实。”张相军说。

在积极推动一系列工作做实的同时，第七检察厅实现了多个“第一次”，积累了丰富的典型经验，这也为行政检察工作下一步的发展奠定了基础。

比如第七检察厅第一次发布行政检察指导性案例，实现了行政检察指导性案例零的突破。

“一个案例胜过一沓文件。案例是鲜活生动的法治教材，是最好的教科书。行政检察工作虽然历经30年的发展，但在指导性案例方面还是空白。2019年9月9日，最高人民检察院第十五批指导性案例发布，实现了行政检察指导性案例零的突破，为全国行政检察部门办理类似案件提供了参考和借鉴。”张相军说。

同时，第七检察厅还召开了最高检第一起行政诉讼监督案件公开听证会。“2019年10月31日，第七检察厅在河南省郑州市召开了第一起行政诉讼监督案件公开听证会，这是贯彻落实张军检察长关于‘抓紧推进申诉案件听证工作’的要求，经精心筹备举行的。由我和副厅长张步洪、二级高级检察官罗箭组成临时办案组，3名人民监督员和两名专家学者组成的听证员参加听证，3名全国人大代表旁听指导。在行政检察中采取公开听证，这在行政检察历史上还是第一次。”张相军说。

如果说听证工作是行政检察的一项新举措，那么第一次修订《人民检察院行政诉讼监督规则》，则是推动独立的行政检察工作体系的形成。

据介绍，这次修订积极顺应人民群众对行政诉讼监督工作的新期待，适应国家治理能力和治理体系现代化的新要求，围绕发挥行政检察“一手托两家”作用、强化依职权监督、加强调查核实、促进实质性化解行政争议、参与社会治理、加强对规范性文件的监督、落实检察监督新理念，进行了第一次大规模修改，规则条文由原来的37条增加到100多条。

“我们还设立了全国首个知识产权行政检察研究和实践基地。围绕服务保障创新驱动发展战略，加强和改进知识产权行政检察工作，在北京市人民检察院第四分院设立知识产权行政检察研究和实践基地，在最高检、北京市检察院及四分院之间构建一体化知识产权行政检察工作机制；利用与国家知识产权局双向干部交流的机会，加强检察机关与知识产权行政机关、审判机关的业务培训和交流合作，推进知识产权行政检察专业化建设，发挥行政检察在知识产权保护中的作用。”张相军说。

与此同时，第七检察厅还提出和建立了探索穿透式行政检察监督。

据介绍，穿透式行政检察监督是立足我国行政检察“一手托两家”作用，立足行政检察以行政诉讼监督为核心职能的前提下，着眼于如何在加强和创新社会治理中更好发挥法治保障作用而提出的。

“穿透式行政检察监督具有独特的价值：一是发挥‘一手托两家’作用，既监督人民法院公正司法又促进行政机关依法行政。二是着眼于实质性化解行政争议，促进解决程序空转问题。行政诉讼案件程序空转是人民群众反映强烈的烦心事、操心事、揪心事，也是当前社会治理的难点和重点。穿透式监督对那些虽然法院裁判正确但行政违法行为依旧存在的程序空转案件进行了有效回应。三是发挥检察监督能动性，提升社会治理能力。穿透式监督从个案探清行政违法普遍性、根本性问题，提出改进工作、完善社会治理检察建议，有助于解决依法行政和社会治理层面的共性问题。”张相军说。

机制顺，则运行顺。第七检察厅还主动适应法院对行政案件集中管辖改革新要求，探索建立了行政诉讼案件异地监督工作机制，加强不同地区检察院之间的横向协作，以解决异地监督行政机关的难题。要求各级检察机关对于同级法院审理的异地行政案件，需要向异地行政机关提出监督意见的，应当先向异地检察机关发函协商，由异地检察机关向其同级行政机关提出监督意见。

敢于探索，注重积累，第七检察厅正在一步步将行政检察职能做到实处。

（文字：祁彪 编辑：罗丽丽）

转自：最高人民检察院